无内容的商业项目不得纳入PPP项目库

2017年12月27日下午3点58分,在盐城市区东环路与岷江路交界处附近,高架119-5号桩基顺利开钻,拉开盐城市快速路网三期工程PPP项目施工序幕。作为该项目的实施模式,PPP因为对社会资本的巨大撬动力、对项目的全生命周期运营等诸多利好因素再次成为大家关注的热点。记者特采访市财政局负责人,就我市PPP项目实施现状、目前存在主要问题和矛盾、规范推进PPP项目实施等一系列问题进行解答,更好地帮助大家理解和推进PPP工作。

问:PPP模式已成为我国全面深化改革的一项举措,各地都在大力推广PPP模式,我市PPP项目实施目前是什么情况?

答:2014年以来,国家将推广运用PPP模式作为全面深化改革的一项重要举措,财政部筛选了三批示范项目,设立1800亿元PPP基金,建立了全国统一的PPP综合信息平台,大力推广运用政府和社会资本合作模式。截至2017年9月末,全国入库项目14220个,投资额17.8万亿元。

2015年以来,市委、市政府高度重视PPP工作,我市PPP工作取得了突破性进展,推动出台《盐城市人民政府关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》,连续两年举办PPP项目推介会,推出了一批重点项目。目前,我市入省库项目达44个,已经签约落地14个项目,投资额235亿元。其中,大市区入库项目20个,签约落地6个项目,投资额115亿元。

问:推进PPP项目最大的利好是什么?

答:PPP项目最大的魅力是项目的全生命周期合作、风险共担、利益共享、合作共赢,尤其是部分社会公共事业项目通过实施PPP模式,解决了一直困扰政府的运营问题,大幅减轻政府支出压力。以目前我市已经实施的新水源地及引水工程、快速路网三期PPP项目为例。我们通过学习借鉴外地经验,优化项目实施方案,合理设计核心指标,精心测算成本费用,规范审核招标文件,努力压降政府补贴,取得了明显成效,不但减轻了当期财政支出压力,腾出了政府举债空间,还大大节省了政府付费。据中标结果测算,通过实施PPP模式,新水源地及引水工程项目27年合作期内为政府节省51.5亿元,目前该项目已签约,工程正在有序推进,明年6月可完工;快速路网三期项目通过实施PPP模式,目前社会资本招标已结束,15年合作期内为政府节省20.7亿元。

问:当前PPP项目操作存在的主要问题有哪些?

答:总体而言,我市是严格按照操作流程要求推进实施PPP项目的,但外地在PPP实施过程中确实存在许多不规范做法,没有合理分配风险、明股实债、固定回报、变相兜底,重建设轻运营、绩效考核不完善,积累了一定的隐形风险。我们一定要注意规避以下四点:

(一)社会资本重建设轻运营。不具备运营能力也不愿意承担运营风险,低价投标恶意竞争,先中标后扯皮,影响项目运营。

(二)政府方重融资轻绩效。一是扩大项目适用范围。将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目,借助PPP的“绿色通道”,实现快速审批和融资。二是淡化项目绩效考核。通过政府回购、固定回报等明股实债方式实施PPP项目,未进行绩效考核付费,增加隐性债务风险。三是突破一般公共预算支出10%上限,加剧了财政中长期支出压力。四是运营方案设计不科学,给后期项目执行带来留下隐患。

(三)咨询机构重收费轻服务。有的为了片面追求经济效益扩展市场,面对委托方的不合理不合规不合法要求,不讲原则的全盘接受,甚至主动提出不当建议。甚至有的不讲职业操守,靠出卖信息获得利益,损害公共利益。

(四)实施单位重时效轻质量。在项目前期工作尚未完成的情况下,盲目求快,急于求成,方案不够成熟、测算不够精准、程序不够合规,做成“夹生饭”。

问:如何才能规范推进PPP项目实施?

答:PPP是一个复杂的系统工程,操作流程分为项目识别、准备、采购、执行和移交5个阶段19个步骤,环环紧扣,缺一不可。PPP模式的基本原则是“依法合规、合作共赢、风险共担、公开透明”,强调全生命周期合作,注重绩效考核付费。结合近两年的探索实践,我们认为在项目实施过程中,要重点把握以下核心要素。

(一)物有所值评价。主要从定性和定量两方面,判断是否适合采用PPP模式。定性评价重点关注项目PPP合作模式与传统采购模式相比,能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对项目全生命周期内政府支出成本现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,计算项目的物有所值量值,判断PPP模式是否降低项目全生命周期成本。通过物有所值评价是采用PPP模式的前提。

(二)财政承受能力论证。财政支出责任,主要包括对项目的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。全部PPP项目的财政支出责任占一般公共预算支出比例不得超过10%,否则不能通过PPP模式实施。

(三)咨询机构招选。在省咨询机构库里,选择3家以上,通过约谈比选,择优确定。一流的咨询机构,特别是高水平的项目团队对于项目成功实施非常重要。当然,对于咨询机构,依靠而不依赖,应当加强学习研究,熟悉政策,精通业务,做明白人。

(四)实施方案编制。实施方案是PPP的核心,资本金比例、股权结构、成本测算、融资利率、回报机制、绩效考核是实施方案的关键内容。在完成项目立项、可研、施工图设计、工程预算编制、财政投资评审的基础上,精准进行财务测算,对于控制投资、减少政府补贴至关重要。

(五)社会资本采购。先进行市场测试,根据测试结果完善资格预审条件。资格预审后,编制招标文件,发布招标公告。开标前,组织现场踏勘或召开答疑会,为顺利采购打好基础。设定适当的资格预审条件、合规的招标文件(含项目合同)及其评分标准,是采购阶段的关键。项目合同要经法制办合规性审查,并报政府审批。

问:规范PPP项目实施,我市今后有哪些计划?

答:今年以来,为防范地方政府债务风险,确保PPP项目规范实施,财政部先后发布了50号、87号和92号文件,要求“规范政府与社会资本方的合作行为”,禁止违法违规变相举债、承诺回购社会资本方的投资本金、承诺最低收益等。列出了负面清单,规范项目库管理,防止PPP异化为新的举债融资平台。最近,江苏省财政厅也专门制定了相关实施意见。我们要认真贯彻落实上级最新要求,加强监管、防范风险,准确把握PPP模式内涵和定位,确保PPP项目规范运作。在具体工作中,要重点抓好以下几方面:

(一)严格规范PPP项目管理。

1、严格新项目审核入库。一是将项目库按阶段分为储备清单和管理库。二是统一新项目入库标准,对所有申请入库项目设定“优先入库”、“从严入库”、“不得入库”等遴选标准。无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险、不属于公共服务范围的纯商业类项目等不得纳入PPP项目库。

2、加强项目库动态管理。坚持“有进有出”原则,对入库项目集中清理,将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库。

3、建立PPP项目财政支出责任台账。强化财政承受能力论证10%“红线”硬性约束。建立PPP项目财政支出责任统计预警监测机制。

(二)健全完善PPP方案审核机制。重点对物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案中的股权结构、收支测算、风险分担、融资成本、绩效考核等进行严格审核把关,真正实现PPP项目的风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向目标。市区项目实施方案须经市财政部门审核备案,在市级以上采购平台实施采购。部示范、省试点项目,实施方案须报省PPP中心审核备案,在省采购平台实施采购。

(三)规范PPP项目实施流程。通过公开招标或约谈比选,择优选择咨询机构。编制、修改、完善好实施方案及两评报告,组织部门联评联审,并报政府审批。合理编制招标文件,科学设置资格预审条件和招标评分办法,公开公平公正地招选社会资本。PPP合同报政府审批后,签订正式合同,组建项目公司,负责项目建设运营。

(四)全面公开PPP项目信息。将所有PPP项目信息及时录入财政部PPP综合信息平台,并提交省厅审核,根据项目进展情况,及时更新信息,接受公众监督。

规范PPP模式发展,是当前和今后一段时期推广运用PPP模式工作的重要内容,市财政局将在市委、市政府的领导下,在各部门的支持配合下,切实担负起工作责任,加强学习,规范操作,发扬工匠精神,精雕细刻,努力做好PPP规范发展工作,推动我市经济和社会事业长期、健康、可持续发展。

本文来源:中国江苏网 打印全文 责任编辑:zs48751
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